官方獸醫制度

雨寒

09年要制定動物衛生監督機構官方獸醫隊伍建設意見，明確動物衛生監督官方獸醫任職條件、選任程序和工作要求，力爭在2009年底前完成動物衛生監督機構官方獸醫資格確認工作。推進地方動物衛生監督機構“參公”管理，為實施動物衛生監督機構官方獸醫職位分類管理奠定基礎。

雨寒

2005年5月14日，《國務院關于推進獸醫管理體制改革的若干意見》（國發[2005]15號）明確提出“參照國際通行做法，逐步推行官方獸醫制度，逐步實行執業獸醫制度”，這既是洞觀世界發展潮流和我國社會經濟發展趨勢作出的科學判斷，更是對我國推進獸醫管理體制改革提出的工作要求。只有把握官方獸醫和執業獸醫制度的實質內涵，認清我們所處的時代背景才能因勢利導，穩步推進我國的官方獸醫和執業獸醫制度的改革進程，走出一條既與國際接軌又適合我國國情的獸醫體制改革之路。

一、官方獸醫與執業獸醫制度的含義與基本特征

國際獸疫局（OIE）在《國際動物衛生法典》中明確規定，官方獸醫（Official  Veterinarian）是指由國家獸醫行政管理部門（指在全國范圍內有絕對權威，執行、監督或審查動物衛生措施和出證過程的國家獸醫機關）授權的獸醫。官方獸醫制度要求將動物飼養——屠宰加工——市場流通和出入境檢疫等各個環節置于全過程的、系統的、有效的動物防疫監督管理之下，這種制度具有科學性、系統性、完整性、公正性和權威性，是目前世界上相對說來最先進的獸醫體制，具體表現有以下幾個方面的特征：首先是一種垂直管理制度。官方獸醫由國家獸醫行政管理部門任命，而不是由地方獸醫主管機關任命，直接對國家負責，上級獸醫行政管理部門對下級獸醫行政管理部門實行直接領導，下級獸醫行政管理部門對上級獸醫行政管理部門完全負責，且不受當地政府的領導。這種管理體制可以有效地防止地方保護主義，防止地方或企業對執法過程的干擾，從而維護獸醫衛生執法的公正性。其次是以動物防疫技術和行政支持體系為后盾。其執法權由國家法律體系予以明確，執法能力和過程需要國家防疫技術體系參與，確保官方獸醫融技術和行政管理于一體，從而維護獸醫衛生執法的公正性、科學性、權威性。第三是權力與責任共存。官方獸醫代表國家執法，具有很大的權力，同時也要承擔相應的法律責任，即官方獸醫也是執法的責任人。因此官方獸醫必須要有較高的業務素質和政策、法律和法規水平，同時要有很強的責任心和公心，使其在執法過程中保證執法的正確性和公正性。

執業獸醫是指經過考試，取得執業獸醫資格，并經注冊從事動物疾病診斷、治療和動物保健等經營活動的獸醫人員。執業獸醫制度作為官方獸醫制度的孿生兄弟，這種制度的實行對獸醫從業人員的管理，對獸醫行業的管理，對動物醫院的管理以及整個社會對獸醫行業的認可等都會起到很重要的作用。執業獸醫制度表現有以下幾個方面的特征：首先是專業學歷。只有經過正規獸醫教育并取得相關專業技術學歷后，方可申請從事執業獸醫工作。其次是官方準入。對取得專業學歷，擬從事獸醫臨床或有關動物診療工作的，必須參加官方統一組織的資格考試，方能取得在本地區行醫的資格。第三是行業自律。行業協會協助政府進行會員管理，并在行業中發揮協調、咨詢、服務等作用，嚴格管理，加強自律。

二、官方獸醫與執業獸醫制度在發達國家的實踐

國家獸醫管理體系是指國家管理動物防疫工作的組織形式及其在該組織形式下的法律體系、管理模式、管理機構和人員隊伍。這個體系是否合理與完善，直接關系國家的動物衛生狀況。目前世界各國的國家獸醫管理體系不盡相同，也各有其特點，但公認最有效的是實行官方獸醫制度，國際上普遍采用的也就是官方獸醫管理制度。這種制度從根本上保證了動物及動物產品符合衛生要求，切實降低疫病傳播風險，確保了食品安全，維護了人及動物的健康。據OIE對143個成員國的調查，65％的國家采取國家垂直管理的辦法，7％是省或州內的垂直管理。從世界各國的總體情況看，官方獸醫制度大致分為三種類型：歐洲和非洲的大多數國家特別是歐盟成員國屬于一種類型，其官方獸醫制度和世界動物衛生組織規定的完全一致，屬于典型的垂直管理的官方獸醫制度；美洲國家如美國和加拿大屬于第二種類型，采取的是聯邦垂直管理和各州共管的獸醫官制度；澳大利亞和新西蘭等澳洲國家屬于第三種類型，采用的則是州垂直管理的政府獸醫管理制度。

在發達國家，執業獸醫制度已十分普及且非常規范。如在法國，要想成為一名獸醫，除了具備大學專業訓練的基礎，在從業前，必須參加和通過由獸醫協會等國家授權單位組織的資質考試。在澳大利亞，一名獸醫要想在市場開業或有機會參加國家組織的獸醫服務，就必須通過一個名為澳大利亞獸醫認證程序（APAV）的資格考試。這個認證程序包括兩個部分，即一部分是認證申請人的個人資質，如公民、學歷等；另一部分就是作為執業獸醫的知識和技能認證。在美國，要想進大學學獸醫不容易，在正式修讀獸醫專業之前，學校一般都要求你有1-2年的大學預科學歷，每年擠進獸醫專業門檻的競爭也是十分激烈。學生畢業后，并不具備獸醫的執業資格，要想成為一名職業獸醫，必須參加國家獸醫資質考核（NBE），這個考試由國家獸醫資質考試委員會（NBEC）主持，試題包括400道多選題。并且，即使已經通過考試、獲得執業資格的獸醫，國家仍然要求他們在一定的時間內（各州要求不一，一般是一年）必須到具備資質的培訓機構接受職業培訓，獲得培訓合格證書（或規定的學時證明）后方可通過審核（相當于年檢制）繼續從事獸醫職業，否則就會被吊銷執業資格。可見，發達國家對獸醫資質和行業準入的管理是十分嚴格的。

三、現實要求我們必須加快獸醫管理體制改革

改革開放以來，我國的畜牧業生產保持了較高的發展速度，實現了持續增長，畜產品產量在世界上占有重要的地位，已成為名副其實的畜牧業生產大國，是世界上養雞、養豬最多的國家。據聯合國糧農組織（FAO）統計，進入20世紀80年代以來，全世界肉類每年增加數量的80%來自中國。但近年來我國畜牧業發展出現了一些新的問題：

1.畜牧業發展與食品安全的問題。畜牧業發展的最終目的是供人類消費，在畜產品總量基本滿足供給的前提下，優質、安全畜產品成為百姓關注的熱點和焦點。一旦發生動物疫情，無論人畜共患與否，都會在一定范圍內造成食肉恐慌，勢必帶來居民對動物源性食品消費的急驟下降，影響市場消費，而且消除恐慌心理、恢復消費信心也需要很長時間。美國國會于2002年6月12日通過了《反生物恐怖主義法》，用法律來保障食品供應安全。他們認為生物恐怖造成人類食物鏈的破壞比核武器、化學武器更甚，對社會危害程度更大。

2.動物疫情與人類安全的問題。人類命運與動物命運休戚相關，榮辱與共。經濟越發達人與動物關系越密切，人畜共患病對人類構成的威脅也就越大。研究發現，我國已知的200多種動物疫病中，70%以上可以傳染給人。有學者報道稱，艾滋病是從猴子身上傳過來的，天花是從牛瘟傳過來的，鼠疫是從老鼠身上傳過來的，狂犬病是從狗身上傳過來的，蛔蟲是從豬身上傳來的。人類歷史上，幾次大的瘟疫曾經嚴重影響了西方文明發展史，教訓是深刻的。因此保護動物健康發展，實質上就是保護人類自己。

3.人員精減與社會化服務需求的問題。動物防疫工作不同于一般性的技術推廣工作，它需要動物防檢人員走村串戶逐圈逐頭的開展防疫，到場（農貿市場、屠宰場）到點（屠宰點）到戶（養殖戶）逐頭逐只的開展檢疫，工作量之大、工作環境之艱苦不言而明。鄉鎮農口事業站改革把畜牧獸醫站合并到農技推廣服務中心，只保留了1-3個畜牧獸醫崗位，公益性防疫人員大幅精減，與社會化服務體系尚未形成的格局，使得防疫力量供需失衡。

4.大流通格局與多部門管理的問題。我國加入WTO后，畜產品國際貿易日益頻繁，畜禽及其產品大流通格局已經形成，對動物防疫工作構成了嚴重威脅。目前我國執法主體多頭的現象也十分嚴重，畜產品生產過程涉及到多部門的分段執法，即動物飼養運輸由農業部門監管；屠宰加工由經貿部門監管；肉品進入市場由工商部門監管；肉品進入餐飲環節由衛生部門監管；進出口由出入境檢驗檢疫機構負責。這種管理格局，造成的結果是責任不明、相互扯皮、管理脫節。

5.WTO規則與獸醫管理體制的問題。我國加入WTO后，獸醫行業與世界接軌的問題已經是不可回避的現實。國際獸疫局（OIE）在《國際動物衛生法典》中明確規定，獸醫管理機構是進出口貿易中最重要的風險評估因子，而官方獸醫制度已經成為評價一個國家動物衛生管理能力的主要指標，是畜產品安全監管能力國際認可度的重要標志。

推進官方獸醫與執業獸醫制度，可以有效地打破行業與部門間分割，打破地區內、部門內的利益保護，實行全方位、全過程的動物及其產品的獸醫衛生監督管理，可以有效地調整現階段防治工作中公益性與經營性分離后的政府性服務與社會化服務之間的關系。這既是社會經濟發展與對外開放的迫切需要，也是解決現階段存在的體制弊端與政府財力困難的重要舉措。
    四、初級階段生產方式等問題是推進兩項制度必須面對的基本國情

借鑒國外官方獸醫與執業獸醫制度，結合我國畜牧業發展的實際，對現行獸醫管理體制進行改革，形成與國際慣例基本接軌，促進畜牧業發展和畜產品出口的獸醫管理體制，是當前必須引起重視的一個問題。但改革必須堅持循序漸進和因地制宜的原則，具有沿續性、可行性和操作性。應注意考慮以下幾個實際問題。

1.生產方式問題。西方發達國家實施官方獸醫制度的一個重要前提是畜牧生產已經進入到工業化階段，官方獸醫的主要職能是對檢疫行為進行監督。雖然近十年來我國畜禽規模養殖水平有了較大的提高，但是，小規模分散養殖仍是生產的主要業態，這一生產格局在今后很長一個時期內不可能得到根本性改變。這一實際，決定了我們畜牧獸醫部門，尤其是基層畜牧獸醫部門必須同時承擔動物防疫檢疫和畜牧獸醫技術推廣的雙重職能。

    2.防疫基礎問題。實踐證明，實行以防為主，以檢促防、以監促檢的管理方式是目前提高我國動物防治水平的有效方法。近年來，我國重大動物疫病總體呈現多點暴發、局部流行的態勢，說明我國的防疫基礎相當薄弱，夯實防疫基礎，包括隊伍、經費、手段、能力等，應當成為獸醫體制改革的取向。

    3.現有機構問題。我國各地畜牧獸醫機構設置不盡統一，但基本格局上有三個是相同或相似的，即畜牧獸醫行政管理機構，動物衛生監督機構和畜牧獸醫技術推廣機構。從可行性和操作性出發，獸醫管理體制改革必須慎重考慮畜牧與獸醫機構是否分設，對原有機構改造還是打破重組，至少要考慮到縣級以下的實際。如果處理不好，不僅達不到獸醫管理體制上下對口的目標，也會對畜牧業發展帶來負面影響。

4.社會化服務問題。目前，畜牧獸醫的社會化服務體系還沒有真正形成，這是獸醫體制改革必須正視的一個現實問題。目前，對于縣級以下的獸醫機構來說，除了檢疫的實施、防疫的組織外，還必須同時承擔防疫的實施、技術的推廣等公益性職能。

五、推進我國官方獸醫與執業獸醫制度的基本設想

獸醫行業作為一個具有很強行政特點和較高技術要求的特殊行業，目前我國對動物疫病和畜產品安全監管的行政能力和執法作用亟待加強，獸醫管理體制改革已是十分必要了。針對我國獸醫管理體制的諸多弊端，結合我國國情，引入國際通行和公認的官方獸醫制度，逐步推行執業獸醫制度，是獸醫管理體制改革的核心。

首先，把獸醫工作機構建設作為當前改革的重點，以此逐步建立起一支高效精干、責和權統一的代表國家行使獸醫管理的官方獸醫隊伍。一是充實和加強各級獸醫行政管理機構，強化權威性，具體負責動物防疫、檢疫、獸醫醫政、藥政的管理和監督指導；二是充實和加強各級動物衛生監督所，作為獸醫行政執法機構，具體負責動物防疫、檢疫與動物產品安全監督等行政執法工作；三是建立健全各級動物疫病預防控制中心，為各級獸醫行政管理和執法監督提供技術保障和依托，具體承擔疫病診斷、動物產品安全檢測、流行病學調查等技術工作。

其次，把加強基層防疫體系建設作為當前改革的又一重點，將現有鄉鎮畜牧獸醫站從事公益性動物防疫工作的事業編制全部納入縣級，其人員由縣畜牧獸醫站派駐鄉鎮，人員經費、工作經費等納入縣級財政預算，由縣畜牧獸醫行政主管部門統一管理。此外，建立村級獸醫防疫員制度，在畜牧主產區鄉鎮設立獸醫防疫員崗位，作為鄉級防疫力量的重要補充，實行聘用制，受政府部門委托，協助做好公益性強制免疫等工作，政府出錢，購買服務。

第三，逐步推行執業獸醫制度。在獸醫體制改革中，引導和鼓勵分流人員從事經營性獸醫活動，以推行獸醫資格認證制度為手段，提高執業人員業務水平，規范其從業行為，從而建立起多層次、多種所有制并存和互為補充的全民防疫機制。

第四，實行適度垂直管理。借鑒國際經驗和總結各地垂直管理改革取得的成效，結合我國獸醫工作實際，當前宜實行縣以下垂直管理，待時機成熟后再逐步推行更高層級的獸醫垂直管理制度。

第五，切實加強獸醫工作法律法規體系和能力建設。要根據世界貿易組織有關規則，參照《國際動物衛生法典》和國際通行做法，建立完善動物衛生法律法規體系。包括修訂《中華人民共和國動物防疫法》，研究制定官方獸醫管理、執業獸醫管理等相關法律法規，充分發揮法律法規在獸醫管理工作中的保障作用。要跟蹤研究國際動物衛生規則，及時調整和完善國內相關政策。

此外，從今后發展的趨勢來看，在我國獸醫管理體制改革中，還應當逐步理順內外檢管理體制，明確部門間職能分工，實現疫病防治和畜產品安全從動物飼養一屠宰加工一市場檢查和出入境檢疫全面管理，形成統一、高效、科學的獸醫管理體制。