專家常紀文詳解動物保護法建議稿出爐背景和特點

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月18日下午兩點，在友誼賓館召開的世界法哲學與世界哲學大會環境法分論壇上，會議主席、中國社會科學院法學研究所社會法研究室主任常紀文研究員，即《中華人民共和國動物保護法》（專家建議稿）項目組負責人、首席起草專家對外公開了專家建議稿全文，并向國內外公開征求完善意見。 此次公布的專家建議稿有兩個，一個是綜合性的《動物保護法》專家建議稿，另外一個是配套的請求修訂《中華人民共和國刑法》以保護動物的專家建議稿。常紀文研究員就《中華人民共和國動物保護法》（專家建議稿）的出臺背景及建議稿的特點等情況進行了詳細的說明：
一、專家建議稿的出臺背景
《中華人民共和國動物保護法》（專家建議稿）出臺的背景有以下七個：
其一，從國家的經濟利益考慮，通過法制適度地保護動物，有利于促進動物及其產品的出口，部分地解決農民、農村、農業問題，特別是促進農民的增收問題。
其二，從社會秩序維護的角度來考慮，近期出現的打狗、虐貓等事件，引發了社會上嚴重的不滿情緒，通過法制適度地保護動物，有利于維護社會秩序，促進社會的穩定，改善中國的國際形象，同時也可以防止民族矛盾因為動物問題而發生和蔓延。
其三，從政府的公共安全管理角度來考慮，一只貓或狗，從救助到安樂死、火化，人力、物力成本大概在500元左右，這應由遺棄它的主人承擔。而結果卻是由國家財政來承擔，如果立法出臺一個新的管理制度，讓這筆費用由責任者來承擔，就會減少國家的投入。
其四，從環境保護的角度來考慮，通過法制保護動物可以防止養殖污染、維護公共安全。因為動物可能引發人和動物之間生態災難。
其五，從公共衛生的維護角度來考慮，通過法制保護動物，把動物保護工作納入動物防疫和人群防疫的工作體系，有利于減少H1N1、禽流感等人畜、人禽共患疾病的發生。也許有些人會說，這些都需要錢，應該把這筆錢用于人的福利的改善。我想說，H1N1、禽流感等疫情每次發生，國家都投入幾十億甚至幾百億的資金，遠遠超過了保護動物所需要的成本。預防風險的成本永遠是最低的，通過預防性保護可以節省大量的財政資金。
其六，從精神文明建設的角度來考慮，遺棄、虐待動物，殘害生命的行為，對人、對未成年人的心理健康可能產生很大的影響。國外很多研究證明，成年人犯罪，很多都是青少年時受過虐待動物的影響。所以，如果通過法制適度保護動物，有助于維護社會公眾的人道情感，弘揚民族“憐憫生命”的傳統美德，促進國家精神文明建設，推進社會和諧發展，體現社會主義法制的優越性。
其七，從現實的角度來看，老百姓支不支持動物保護立法呢？今年6、7月份的時候，搜狐網、新浪網搞了民意投票，有80%的投票網民贊成立法，有75%的網民贊成對虐待動物致死的行為追究刑事責任，民意非常高。網民是社會中知識層次比較高的人群，這說明立法既是理論需要，也時現實需要。既然社會迫切需要，全國人大也會予以認真的對待，那么作為在中國有影響的動物保護法研究團隊，應該出臺一個什么樣的專家建議稿，給立法機關提出建議和參考？這是起草小組所奮斗的目標。
二、專家建議稿的基本情況
今年六月份，起草小組對外發布動物保護法專家建議稿初步形成的消息后，社會各界人士給起草小組打電話、發郵件、寫信，提出了很多不同的看法，這些不同的看法給了起草小組很大的幫助。統稿時，起草小組既采納了大量公眾的現實意見，又考慮了國家建設和發展的需要。之所以這樣，是因為中國社會科學院是黨中央、國務院的思想庫、智囊團，必須考慮到國家所需、黨所需、人民群眾所需。基于這個立場需要，專家建議稿既是現實的版本，同時也具有前瞻性，是一個適度體現超前性的版本。
專家建議稿分為十二章。第一章是總則；第二章是動物防疫與醫療；第三章是野生動物的法律保護；第四章是經濟動物的法律保護；第五章是寵物動物的法律保護；第六章是實驗動物的法律保護；第七章是其他動物的法律保護，如馬戲表演用動物、影視、廣告拍攝用動物、體育競技動物、特殊工作動物（包括警犬等）；第八章是動物運輸的法律保護。有人問運輸中怎么保護動物？專家建議稿的回答是人道地運輸它，既給動物以人道的照顧；第九章是動物屠宰的法律保護。有人說屠宰時怎么保護動物？專家建議稿的回答是人道地屠宰。吃肉是人類正常的生理需要，專家建議稿并不反對吃肉，但是要人道地利用動物。社會是由人組成的，人必須要體現人道性，只有體現人道性，才能體現人的尊嚴。第十章是動物保護的國際合作。因為國際社會的貿易壁壘對我國的出口影響很大，起草小組不僅要學習發達國家的做法，逾越它們設立的動物福利貿易標準，同時我國也應該建立自己的進口標準。如專家建議稿提議，不符合中國動物福利保護標準的產品，不允許進口。第十一章是法律責任；最后一章是附則。
從總的來看，《動物保護法》專家建議稿的體例設計邏輯性強。既對動物予以普遍性的人道保護，也突出重點，實施分類和分環節進行保護和管理。
三、專家建議稿的總則特點
第一個特點是建議稿的目的具有獨特性。專家建議稿強調的是動物保護，而不是動物權利。動物保護法的主體是人，動物只是客體。該建議稿的目的是，結合中國國情，保障公眾身心健康和公共安全，維護生態平衡和社會秩序，促進我國動物及其產品的出口等。需要注意兩點，一是保護人類社會的利益和秩序，二是使動物免遭遺棄或者虐待，得到人道對待。立法目的里面強調一點，就是把保護動物、防止動物受到虐待或者遺棄納入到整個社會的精神文明建設之中。
第二個特點是建議稿的適用范圍很廣泛。專家建議稿建議實施分類管理和分環節管理。分類管理即是指分為野生動物、經濟動物、寵物動物、實驗動物和其他動物來管理。分環節管理是指分為繁殖、銷售、飼養、運輸、食用、屠宰等環節進行管理。動物管理所涉及的動物很廣泛，從哺乳動物、鳥類、爬行動物、兩棲動物、魚類到軟體動物、腔腸動物等，但是不包括微生物。在分類管理中，專家建議稿建議對于等級比較高的動物則給予比較高的保護，比如對于猴子、猩猩等給予比較高的保護，這是國際通行的標準。
第三個特點是對動物保護和動物虐待問題設立了體現中國國情的定義。動物保護首先應肯定動物一定的感知能力（包括感知痛苦、疼痛、憂傷、快樂的能力）和還有記憶能力，這是國際社會所共同接受的。基于這些能力，專家建議稿建議給予動物利于其正常生長、繁殖、醫療、救助，避免給動物帶來不必要的痛苦等方面的條件或措施。這些條件或者措施，專家建議稿稱之為動物保護的要求。虐待動物以故意或者重大疏忽為前提。一般疏忽導致的動物傷害一般不構成虐待，因為人人都有一般疏忽的時候。專家建議稿建議，故意或者重大疏忽以殘酷的手段或方式給動物以不必要的痛苦和傷害，或者以殘酷的手段或者方式殺害動物，屬于虐待。虐待包括傷害、殺害等行為，但不包括遺棄。遺棄和虐待是并列規定的。
第四個特點是設立了特殊的基本保護方針。一些純粹的動物保護人士，只強調動物的保護，不強調動物的管理。專家建議稿現在設計了動物開發與利用、保護與促進、保護與管理、風險預防與損害預防相結合的方針。保護與管理相結合是國際慣例，如我國野生動物保護法就包括野生動物管理的內容。在我國，寵物引發的社會問題太多了，因此需要管理，專家建議稿便體現動物管理的內容。在風險預防與損害預防中，損害預防就是防止傷害動物，即預防傷害結果的發生；風險預防就是，目前沒有確切的證明動物和某種疾病有關聯，但懷疑有很大的關聯，因此，需要采取預防風險發生的措施。否則，等動物和疾病的因果關系確定再采取措施，也許太晚了。如在一些重大公共衛生事件中，我們并沒有發現確鑿的因果關系，便基于合理的懷疑采取措施，即是風險預防。還有一個方針是既保障人的利益，比如預防和治理寵物引起的噪聲、安全問題，促進社會的和諧，也防止動物受到虐待。這實際上是強調動物所有權的行使不得侵害其他人的權益。這種權益均衡的做法，是國際立法的通例。
第五個特點是強調了單位、個人和組織的基本權利和義務。專家建議稿建議對公眾設立檢舉權、揭發權、知情權和起訴權。如果發現有人虐待動物，而政府沒有管，公眾、個人和動物保護組織就可以舉報或者去提起公益訴訟。舉報還有獎勵。
第六個特點是建議設立司法監督和人大監督的制度。對于司法監督，專家建議稿建議設立檢察機關能夠代表國家對一些傷害動物、破壞社會秩序的行為提起刑事公訴或民事公益訴訟。人大監督是本級人民政府向同級人大匯報動物的開發、利用等工作的時候，要將動物保護內容納入進去；縣級以上人大及其常委會定期對本轄區動物保護法律實施情況要定期進行檢查。
三、專家建議稿的分則特點
第二章“動物醫療與動物防疫”的特點：首先是發生狂犬病疫情時，不能未加區分就殺掉所有的狗或貓，這就需要地方政府加強規范化的防疫工作。如果未加區分就殺害所有的狗，專家建議稿建議追究民事甚至刑事責任。這意味著地方政府的動物管理執法或管理不能簡單化。其二是醫療中的人道處理問題。對那些患了病，如果繼續活下去會承受巨大痛苦的動物，可以允許由職業獸醫實行人道處理的措施。
第三章“野生動物的法律保護”的特點：首先是禁止動物園或野生動物園開放期間，采取活體喂養的方式，如用活雞活鴨喂老虎，讓孩子看到是不人道的。其次是，禁止利用未經馴化的國家重點保護野生動物及其肢體、器官制造藥酒、服裝、化妝品、首飾、香波、皮草等食品、藥品和其他用品；未經許可，不得利用馴化的國家重點保護野生動物及其肢體、器官制造藥酒、服裝、化妝品、首飾、香波、皮草等食用、藥用和日用品。其三是，禁止餐飲服務場所經營未經馴化的國家和地方重點保護野生動物及其制品，禁止以促銷的手段贈送野生動物。其四是，國家通過發展新技術生產替代品，逐步淘汰利用野生動物制造中藥、服裝、化妝品、首飾、香波、皮草等食品、藥品和其他用品。如活熊取膽，應該逐步淘汰。此外，不鼓勵個人對野生動物進行放生，應該科學地、有組織地放生。
第四章“經濟動物的法律保護”的特點。首先是對不符合我國飼養標準或者要求的經濟動物（耕牛、肉牛、奶牛、豬）及其產品禁止進口，也不能從我國過境。其二，是對規模化養殖場所的所有人或者飼養人、照管人提出了一系列資格和行為要求。規模化養殖是最容易引發傳染病的，所以對其養殖的條件、人員的資格、設備的維護、喂食、尸體的處理、檢查、醫療都作了比較完善的規定。
第五章“寵物動物的法律保護”的特點。（1）一些動物保護組織希望專家建議稿取消對寵物動物的管理，只談保護、不談管理，但專家建議稿沒有接受。因為中國是一個特殊的國家，法律是以管理為側重點的，如果不談寵物動物的管理，百姓和政府都不會接受。因為不養狗、養貓的人是大多數，專家建議稿得兼顧他們的利益。為此，國家要對養狗、養貓進行規范化管理，因為資源有限，專家建議稿建議市、縣人民政府可以規定每戶養犬養貓的最多數量。專家建議稿建議設立重點管理區和一般管理區，還建議讓社區參與。所謂社區參與，就是在保護動物的同時制定一些公約，對養貓養狗的行為做出一定規范。（2）專家建議稿建議建立寵物動物的定點繁殖與銷售制度，從源頭上防止過多的貓狗流入社會。對貓狗進行絕育，可以控制動物數量。還要植入芯片，以監控動物的衛生、安全狀況等。一旦寵物被遺棄，還可以找到它的主人，要要他們承擔責任。（3）專家建議稿建議規定貓狗的飼養要求，包括申請、登記、登記后要續期等。因為政府對養貓、狗者提供了特殊的服務，因此還需要交費。（4）規定了寵物飼養人的義務，如妥善照管、免疫、絕育；動物生病時，要給予必要的救治。（5）此外，對貓犬的活動進行了一定的限制。如犬出門時，要戴胸牌、項圈、籠套等，避讓行人，特別是老年人、殘疾人、婦女兒童等、禁止狗吠、狗貓的攻擊行為，要清理狗糞，不得由未成年人單獨攜帶，因為貓狗有攻擊人的行為。（6）專家建議稿建議規定一些管理的優惠措施，如盲人、殘疾人飼養的服務動物的管理費應當免掉。（7）關于收容問題，專家建議稿建議，城管、公安、畜牧獸醫等機關都有責任進行收容。現在有一個問題是很多地方的狗被收容后餓死，而后尸體發臭污染環境，所以專家建議稿建議收容機關收容后應履行人道照顧的義務。（8）有一個爭議，專家建議稿回避了，就是在西方國家，如果過了一定期限貓、狗沒有人認領，就會進行安樂死，許多國外的動物保護組織希望專家建議稿把這點寫進去，起草小組沒有同意。專家建議稿設立了與“人道處死”有一定區別的“人道處理”措施。人道處理是就是具體情況具體對待，如果動物是健康的，收容機構有資金，就長期飼養，因為中國人不忍心殺害生靈的；如果動物已經非常痛苦，生不如死，就可以實施安樂死。（8）專家建議稿反對建造寵物動物墓地，動物死后應該進行無害化處理。
第六章“實驗動物的法律保護”中設立一些特殊的條款，如禁止棄養或放生實驗動物等。
第七章“其他動物的法律保護”主要保護表演動物、展覽動物等。專家建議稿建議規定一些特殊條款，如不能讓動物做一些它不能做到或者傷害動物的事情，如讓獅子跳進火堆。人不能為了滿足自己的視覺去傷害動物。當然也有一些例外的規定，如警犬為了救人，在必要的時候，是有犧牲的可能的，我們不能說讓警犬救人導致警犬犧牲是虐待動物。此外，專家建議稿還反對斗牛、斗狗、斗雞，禁止動物的殘殺表演。專家建議稿建議處罰惡意傳播殘殺動物表演，擾亂社會秩序的行為。對于影視拍攝，需要的動物鏡頭可以由電腦合成或其他特殊技術手段完成，而不得以虐待動物的方式完成。
第八章“動物運輸的法律保護”的特點。對于運輸動物，目前我國《畜牧法》已有初步的規定，專家建議稿則對適當地照顧動物規定得比較具體。如在運輸的過程中不得傷害動物，每隔幾個小時喂一次水，幾個小時喂一次食，運輸一定距離要讓動物進行休息等。讓動物下車休息會造成了一個新問題，即動物傳染病的蔓延，因此需要加強消毒。動物的運輸，專家建議稿分為大型動物的運輸和小型動物的運輸兩類。
第九章“動物屠宰的法律保護”的特點。專家建議稿建議實行人道、定點屠宰。百姓自宰自殺的情況除外，但是也要避免對動物造成不必要的痛苦。定點屠宰包括盡快屠宰、人道屠宰，即要先把動物擊暈，然后放血，使動物很快地在無知覺的情況下死去。
四、專家建議稿的法律責任特點
在法律責任中，專家建議稿建議設立行政責任、民事責任和刑事責任三類責任。
行政責任有警告、罰款、責令具結悔過、責令改正、責令限期改正等。罰款實行個人和單位有別的分類罰款，即對個人處1000元以下罰款，對單位處5000元以上10萬元以下罰款。個人和單位的處罰要區分開，因為單位可能是大批量虐待動物，處罰力度要大一些。
民事責任包括：動物致他人人身或財產損害的，動物所有人或者飼養人應當承擔賠償損失的責任；動物干擾他人正常生活、威脅他人人身或財產的，動物所有人或者飼養人應當承擔排除妨害的責任；違法傷害或者殺害動物的，應當向動物所有人承擔賠償損失的民事責任；遺棄或者虐待動物的，留置、收容、救助機構所花費的費用，由動物的所有人承擔所有的費用。民事責任設置的一個重要亮點，就是對于傷害或者殺害寵物動物的，專家建議稿建議賠償責任人還應當向動物所有人支付寵物動物經濟價值10%的精神補償金。另外，專家建議稿還設立了舉報制度，對于揭發違法飼養、虐待的行為，專家建議稿建議進行獎勵，獎勵的數額為罰款額的10%到20%，最低不得低于100元。
由于法律分工的不同，《動物保護法》一般不能規定刑事責任，需要在刑法中予以規定，所以起草小組要求修訂刑法，增設虐待動物罪、傳播虐待動物影像罪和遺棄動物罪。至于刑罰的種類與幅度，起草小組建議：情節嚴重或者造成嚴重后果的，處六個月以下拘役或者管制，可以并處罰金；情節相當嚴重或者造成相當嚴重后果的，處六個月以上三年以下有期徒刑，并處罰金。這樣，可以基本和刑法第六章第六節的規定相對接。（起草小組首席專家 常紀文）

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